시에서 군으로 강등위기 도시? / '시'의 이름표가 위태로운 도시들 / 강등은 없어도 '군'처럼 변해가는 대한민국의 시(市)들

이번 포스팅에서는 '시' 지위가 가진 행정적, 상징적 의미를 짚어보고, 법적 강등 규정은 없지만 실질적으로 '시'의 자격을 잃어가는 도시들이 겪는 어려움에 대해서 이야기 해보겠습니다. 나아가, 현재의 '시' 승격 기준에 비추어 볼 때 그 지위가 위태로운 대표적인 도시들을 살펴봄으로써, 대한민국 지방 도시들이 직면한 복합적인 위기 상황과 미래를 위한 고민들을 함께 나누고자 합니다

 

 

섬네일

시(市)에서 군으로 강등은 없다?

대한민국의 인구 감소는 이제 특정 지역의 문제가 아닌, 국가 전체의 미래를 위협하는 현실이 되었습니다.

 

특히 '시(市)'라는 행정구역의 지위를 가진 도시들 중 상당수는 인구 감소로 인해 그 위상과 기능이 흔들리는 상황에 직면했습니다.

 

'시에서 군으로 강등될 수 있다'는 우려의 목소리가 높지만, 현행 지방자치법상으로는 명시적인 '강등' 규정이 존재하지 않습니다.

 

 

 

 

'시(市)' 지위의 상징과 특권, 그리고 법적 '강등'의 부재

1) '시'가 된다는 것 - 행정적, 재정적, 상징적 특권

한 지역이 '군(郡)'에서 '시'로 승격한다는 것은 단순한 명칭 변경 이상의 의미를 가집니다.

 

'시'는 일반적으로 '군'보다 더 큰 인구 규모와 도시적 특성을 기반으로 하는 기초자치단체로서, 다음과 같은 실질적인 이점들을 누릴 수 있습니다.

 

• 행정 서비스의 질적 향상

- '시'는 '군'보다 더 많은 공무원 정원을 확보하고 조직을 세분화할 수 있어 행정 서비스의 전문성과 다양성을 높입니다.

- 이는 도시계획, 교통, 환경 등 도시 특화된 기능을 수행하는 데 유리합니다.

 

• 재정 규모의 확대

- '시'는 인구 규모가 크고 경제 활동이 활발하다는 전제하에 더 많은 지방세수를 확보할 수 있습니다.

- 이는 도시 인프라 확충, 복지 및 문화 서비스 제공 등 지역 발전을 위한 투자 여력을 높이는 기반이 됩니다.

- 또한, 중앙정부의 지방교부세 산정 시 인구 규모가 중요한 지표로 작용합니다.

 

• 대외적 위상 및 자부심 증진

- '시민'이라는 자부심과 함께 도시 브랜드 가치가 상승하며, 대외적으로는 더 발전된 지역이라는 인상을 줍니다.

- 이는 기업 유치나 관광객 유입에도 긍정적인 영향을 미칠 수 있습니다.

 

 

 

2) '강등'은 없다 - 현행 지방자치법의 역설

하지만 현행 대한민국의 지방자치법에는 한 번 '시'로 승격된 행정구역을 '군'으로 다시 강등시키는 명시적인 법적 규정이 존재하지 않습니다.

 

이는 과거 시 승격이 지역 주민들의 오랜 염원이자 지역 발전을 상징하는 중요한 목표였기에, 한 번 부여된 지위를 박탈하는 것이 정치적, 사회적으로 큰 반발을 불러일으킬 수 있기 때문입니다.

 

그러나 법적 강등이 불가능하다고 해서 문제가 없는 것은 아닙니다. 오히려 '시' 승격 당시의 인구 및 도시화 조건을 더 이상 충족하지 못함에도 명목상 '시' 지위만을 유지하는 도시들이 늘어나면서, 다양한 부작용이 발생하고 있습니다.

 

 

 

 

법적 강등은 없지만, '시'의 자격을 잃어가는 도시들이 겪는 현실

'시' 승격 기준에 미달하게 된 도시들은 법적 강등은 면하더라도, 실질적으로 '군'과 다를 바 없거나 오히려 더 어려운 상황에 직면하기도 합니다.

 

• 재정 악화 및 행정 효율성 저하

- 인구 감소는 지방세수 감소로 직결됩니다.

- '시'라는 행정체제를 유지하기 위한 고정 비용은 큰데, 재정 수입이 줄어들면서 만성적인 재정난에 시달립니다.

- 이는 공공 서비스의 질 저하, 투자 위축으로 이어져 행정 효율성을 떨어뜨립니다.

- 또한, 일부 지방교부세 산정 시 인구 규모나 산업 지표가 불리하게 작용할 수 있습니다.

 

• 도시 활력 저하 및 기능 상실

- 인구가 줄어들면 소비 활동이 위축되고, 상업 시설이 문을 닫으며, 젊은 인구가 빠져나가면서 학교나 병원 등 필수적인 도시 기반 시설마저 유지하기 어려워집니다.

- 이는 도시의 자생력을 떨어뜨리고, '시'로서의 기능을 점차 상실하게 만듭니다.

 

• '시답지 못한 시'의 오명

- '시'라는 이름표는 있지만 인구 규모나 도시 활력은 '군'보다도 못한 상황이 발생하면서, 주민들의 자부심이 저하되고 지역 발전의 동력을 잃을 수 있습니다.

- 새로운 투자나 인구 유치를 위한 노력도 이러한 인식 때문에 더욱 어려워지기도 합니다.

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현재 '시' 지위가 위태로운 대표 도시들 분석

현행 '시' 승격 기준을 엄격하게 적용하여 재심사한다면, 현재 '시'의 지위를 유지하기 어려운 도시들이 상당수 존재합니다.

 

2025년 4월 인구통계를 기준으로 인구가 적은 순서로 알아보겠습니다.

 

 

10위 - 경기도 포천시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구는 약 14만 1,186명입니다.

- 포천시의 동지역 인구 합은 약 33,000명이며, 인구 2만 명 이상 지역인 소흘읍 인구가 약 43,000명입니다.

 

• 위치 및 특징

- 경기도 동북부에 위치한 도시로, 남양주, 의정부시, 가평, 동두천시, 양주시, 철원과 접해 있습니다.

- 수도권에 속함에도 불구하고 서울 중심부와의 접근성이 상대적으로 떨어져왔던 지리적 특성을 가지고 있습니다.

- 광활한 면적에 산악 지형이 많고, 농업과 군부대 관련 산업이 주요 기반을 이룹니다.

 

• 위기 요인

- 도농복합시 승격 조건 중 '인구 2만 명 이상인 읍면 두 곳의 합이 5만 명 이상'이라는 기준은 충족하지만, 총 인구 15만 명 이상이라는 조건을 충족하지 못해 현재 기준으로 시 승격이 어렵다고 볼 수 있습니다.

- 이는 수도권 내에서도 타 지역 대비 더딘 기반 시설 발전과 산업 유치 미흡으로 인한 인구 유출 및 유입 정체 현상에 기인합니다.

 

• 직면 과제

- 수도권과의 교통 인프라 개선(특히 도봉산포천선 지하철 연장)을 통해 접근성을 획기적으로 높이고, 이를 바탕으로 새로운 산업단지를 유치하여 자족 기능을 강화해야 합니다.

- 군사 보호 구역 규제 완화와 같은 지역 특수성을 고려한 정책적 지원을 통해 잠재력을 현실화하고, 인구 유입 및 정착을 위한 정주 여건 개선에 힘써야 합니다.

 

 

 

 

9위 - 전라남도 나주시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 11만 7,188명입니다.

- 원도심 지역의 인구는 29,000명 수준이지만, 혁신도시인 빛가람동까지 합해지면서 동지역 인구는 7만 명에 가깝습니다.

- 빛가람동의 인구 증가세도 주춤한 상태입니다.

 

• 위치 및 특징

- 전라남도 중서부에 위치하며, 전라도 명칭의 '라'에 해당하는 유서 깊은 역사 도시입니다.

- 지리적으로 광주광역시와 인접하여 광주의 배후 기능을 수행하기도 합니다.

- 최근에는 혁신도시인 '빛가람동'이 조성되면서 공공기관들이 대거 이전하여 도시 발전에 새로운 전기를 마련했으나, 원도심과의 격차 문제가 있습니다.

 

• 위기 요인

- 혁신도시가 성공적으로 조성되었음에도 불구하고, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명을 달성하기 어렵다는 것이 주요 위기 요인입니다.

- 이는 혁신도시의 자족 기능이 충분히 활성화되지 못하고, 일자리 창출 및 정주 여건이 인구 유입 및 정착 속도를 따라가지 못함에 기인합니다.

- 원도심의 지속적인 인구 감소 또한 전체 인구 유지에 부담으로 작용합니다.

 

• 직면 과제

- 혁신도시의 산업 생태계를 더욱 고도화하여 관련 기업 유치 및 양질의 일자리 창출을 가속화해야 합니다.

- 혁신도시와 원도심 간의 균형 발전을 위한 인프라 연계 및 상생 방안 마련이 시급하며, 젊은 층과 가족 단위 인구의 정착을 유도하기 위한 교육, 문화, 복지 등 정주 여건 개선에 적극적인 투자가 필요합니다.

 

 

 

 

8위 - 경상남도 사천시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구는 약 10만 8,082명입니다.

- 현재 동지역 인구는 43,000명입니다.

 

• 위치 및 특징

- 과거 삼천포시와 사천군이 통합된 도농복합시입니다.

- 경상남도 서남부에 위치하며 남해안에 접해 있어 해양 자원이 풍부합니다.

- 국내 항공우주산업의 핵심 거점으로 한국항공우주산업(KAI) 등 주요 기업이 위치해 있습니다.

 

• 위기 요인

- 동 지역 인구 5만 명 기준에 미치지 못하고 있으며, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명에도 미치지 못해 현재 기준으로 시 승격이 불가능하다고 판단됩니다.

- 이는 주력 산업의 고용 유발 효과가 인구 증가로 직결되지 못하거나, 지역 외 인구 유출이 심화되는 등 산업 발전과 인구 유입 간의 불균형에서 비롯됩니다.

 

• 직면 과제

- 항공우주산업 클러스터 조성을 가속화하고, 관련 기업 및 연구기관 유치를 통해 고부가가치 일자리를 더욱 확대해야 합니다.

- 산업단지 근로자 및 가족들이 정착할 수 있는 주거, 교육, 문화 시설 확충 등 정주 여건 개선이 필수적입니다.

- 통합된 시의 행정력을 바탕으로 지역 균형 발전을 위한 전략적 투자가 요구됩니다.

 

 

 

 

7위 - 충청남도 논산시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구는 약 10만 7,750명입니다.

- 논산시의 동지역 인구는 5만이 무너지면서 인구 5만 명 아래로 내려갔습니다.

 

• 위치 및 특징

- 충청남도 남부에 위치하며, 동쪽으로 계룡시와 대전광역시, 서쪽으로 부여군, 북으로 공주시, 남쪽으로 전북 익산시와 완주군이 접해 있습니다.

- 전국적으로 유명한 딸기 산지이자, 육군훈련소와 국방대학교 등 주요 군사 시설이 위치한 국방 중심지라는 특성을 가지고 있습니다.

 

• 위기 요인

- 동 지역 인구 5만 명 이상의 도시 형태를 갖추지 못하게 되었으며, 여기에 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명의 기준에도 해당하지 않아 현 상태로는 시 승격이 불가능하다고 판단됩니다.

- 딸기 등 농업 기반의 고용 창출력 한계와 육군훈련소의 유동 인구가 아닌 정주 인구 유입의 어려움이 주요 원인으로 꼽힙니다.

 

• 직면 과제

- 농업의 6차 산업화(가공, 유통, 관광 등)를 통해 고부가가치 일자리를 창출하고, 국방 산업 클러스터를 조성하여 관련 기업 유치 및 전문 인력 유입을 도모해야 합니다.

- 또한, 인접 대도시로의 젊은 층 유출을 막고 가족 단위 인구를 유치하기 위해 교육, 문화, 주거 등 삶의 질을 높이는 정주 여건 개선에 적극적인 투자가 필요합니다.

 

 

 

 

6위 - 경상북도 상주시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 9만 1,227명입니다.

- 현재 동지역 인구가 49,000명입니다.

 

• 위치 및 특징

- 경상북도 서북부에 위치한 광활한 면적의 대표적인 농업 도시입니다.

- 북쪽으로 문경, 남쪽으로 김천과 구미시, 서쪽으로 충청북도와 인접해 있습니다.

- '곶감의 고장'으로 전국적인 명성을 가지고 있습니다.

 

• 위기 요인

- 동지역 인구가 5만 명 기준에 미치지 못하고 있으며, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명에도 한참 미치지 못하고 있습니다.

- 이는 고령화가 심각하게 진행되고 있으며, 농업 중심의 산업 구조가 젊은 층을 유인하고 정착시키는 데 한계를 보이고 있기 때문입니다.

 

• 직면 과제

- 농업의 스마트화, 첨단화를 통해 생산성을 높이고, 곶감을 비롯한 지역 특산물을 활용한 가공식품 산업 및 관광 산업(6차 산업)을 육성하여 새로운 일자리를 창출해야 합니다.

- 귀농·귀촌 인구 유치를 위한 정착 지원을 확대하고, 지역 내 의료, 교육, 문화 시설을 확충하여 젊은 층이 매력을 느낄 만한 정주 여건을 조성하는 것이 시급합니다.

 

 

 

 

5위 - 전라북도 김제시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 8만 1,211명입니다.

- 동지역 인구는 약 42,000명 수준입니다.

 

• 위치 및 특징

- 전라북도 중서부에 위치하며, 군산, 익산, 완주군, 전주시와 접하고 있습니다.

- '호남평야의 중심이라는 지리적 특성 덕분에 예로부터 농업이 지역 경제의 주축을 이루는 전형적인 농업 도시입니다.

 

• 위기 요인

- 동지역 인구가 5만 명 기준에 미치지 못하며, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명 기준에도 해당되지 않습니다.

- 이는 농업에 편중된 산업 구조로 인해 새로운 일자리가 부족하고, 인근 대도시(전주, 군산, 익산)로의 젊은 층 유출이 가속화되는 악순환에 빠졌기 때문입니다.

 

• 직면 과제

- 새만금 개발 사업과의 연계를 강화하여 농생명 융복합 산업, 첨단 농업 기술 산업 등 새로운 성장 동력을 발굴해야 합니다.

- 단순 농업 생산을 넘어 가공, 유통, 관광 등 농업의 부가가치를 높이는 6차 산업을 육성하고, 귀농·귀촌 정책을 통해 인구를 유입해야 합니다.

- 또한, 지역 주민들의 삶의 질 향상을 위한 교육, 문화, 복지 인프라 확충이 중요합니다.

 

 

 

 

4위 - 전라북도 남원시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 7만 5,147명입니다.

- 남원시의 동지역 인구는 46,000명입니다.

 

• 위치 및 특징

- 전라북도 동남부에 위치한 유서 깊은 역사·문화 도시입니다.

- 동쪽으로 경상남도 함양군, 남쪽으로 전라남도 구례군과 곡성군, 서쪽으로 순창군과 접해 있습니다.

- '춘향전'의 배경 도시이자 추어탕으로 유명하며, 지리산 국립공원과 인접하여 수려한 자연경관을 자랑합니다.

 

• 위기 요인

- 동지역 인구가 5만 명 기준에 미치지 못하며, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명에도 미치지 못하고 있습니다.

- 풍부한 문화유산과 자연경관에도 불구하고, 이를 지속 가능한 경제 활동 및 인구 유입으로 연결하는 데 한계를 보이며, 젊은 층을 위한 양질의 일자리 부족이 만성적인 인구 감소를 초래하고 있습니다.

 

• 직면 과제

- '예술과 문화의 도시'라는 정체성을 강화하여 특화된 문화예술 산업 및 관광 산업을 집중 육성해야 합니다.

- 지리산권 관광 벨트 조성 등 인근 지역과의 연계를 통해 시너지를 창출하고, 체류형 관광객을 유치할 수 있는 프로그램 개발이 필요합니다.

- 청년층의 지역 정착을 위한 일자리 및 주거 지원, 생활 인프라 개선 또한 병행되어야 합니다.

 

 

 

 

3위 - 경상북도 문경시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 6만 6,501명입니다.

- 현재 동지역 인구는 4만 명이 조금 안 됩니다.

- 같은 도에 위치한 칠곡군의 총인구인 10만 8,000명보다 적습니다.

 

• 위치 및 특징

- 경상북도 서북부에 위치하며, 괴산군, 예천군, 상주시, 제천시, 단양군과 접해 있습니다.

- 과거 석탄 산업의 황금기를 누렸던 대표적인 탄광 도시였으나, 지금은 문경새재 등 수려한 자연경관과 역사적 명소를 기반으로 관광객을 유치하고 있습니다.

 

• 위기 요인

- 주력 산업이었던 석탄 산업의 쇠퇴로 인한 대규모 인구 유출이 현재의 인구 감소를 초래한 가장 결정적인 요인입니다.

- 동지역 인구가 5만 명 기준에 미치지 못하며, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명에도 한참 못 미치고 있습니다.

- 이는 지역 경제 기반의 약화와 인구 유출의 악순환으로 이어지고 있습니다.

 

• 직면 과제

- 폐광 지역으로서의 한계를 극복하고 새로운 산업 기반을 구축하는 것이 최우선 과제입니다.

- 문경새재를 중심으로 한 생태·역사·문화 관광 산업을 고도화하고, 웰니스 관광, 레저 스포츠 등 체류형 관광 콘텐츠를 개발해야 합니다.

- 또한, 귀농·귀촌 인구 유치 및 지역 특화 산업(예: 오미자 등)의 고부가가치화를 통해 일자리를 창출하고 인구 감소를 완화해야 합니다.

 

 

 

 

2위 - 강원특별자치도 삼척시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 6만 1,485명입니다.

- 동지역 인구는 38,000명입니다.

 

• 위치 및 특징

- 강원특별자치도 동남부에 위치하며, 동해안과 접해 있어 아름다운 해안선을 자랑합니다.

- 울진군, 봉화군, 태백시, 정선군, 동해시와 인접해 있습니다.

- 과거 석탄 산업의 중심지 중 한 곳이었으며, 석회암 동굴과 해양 관광 자원이 풍부합니다.

 

• 위기 요인

- 동지역 인구가 5만 명에 미치지 못하며, 도농복합시 승격 조건인 총 인구 15만 명에도 미치지 못해 시 승격이 불가능하다고 판단됩니다.

- 석탄 산업의 쇠퇴로 인한 경제 기반 약화와 청년층의 일자리 부족이 만성적인 인구 유출로 이어지면서 도시의 활력이 저하되고 있습니다.

 

• 직면 과제

- 아름다운 해양 자원과 풍부한 관광 콘텐츠를 활용한 해양 관광 산업 및 해양 레저 산업을 집중 육성해야 합니다.

- 더불어 수소 산업 등 미래 신성장 동력 산업을 유치하여 산업 구조를 다각화하고 양질의 일자리를 창출하는 것이 중요합니다.

- 지역 특성을 살린 문화 콘텐츠 개발과 함께 인구 유입을 위한 주거, 교육, 교통 인프라 개선에 힘써야 합니다.

 

 

 

 

1위 - 강원특별자치도 태백시

출처 : KOSIS, 네이버

• 인구 현황

- 현재 총 인구수는 약 3만 7,642명입니다.

- 시로 유일하게 인구가 5만 명 아래로 떨어진 상황입니다.

 

• 위치 및 특징

- 강원특별자치도 남부에 위치하며 삼척시와 인접해 있습니다.

- 과거 '석탄의 심장'으로 불리며 국내 최대 석탄 생산량을 자랑했으나, 석탄 산업의 쇠퇴 이후 함께 내리막을 걷고 있습니다.

- 면 없이 모든 지역이 동으로만 구성된 '동 지역 시'라는 독특한 행정구역 특성을 가지고 있습니다.

 

• 위기 요인

- 지방자치법 시행령에 따르면 동지역만으로 구성된 시는 인구 5만 명 이상이어야 합니다.

- 그러나 현재 태백시의 인구는 이 기준에 한참 못 미치기 때문에, 현행 시 승격 기준에 부합하지 않는 상태입니다.

- 석탄 산업 쇠퇴로 인한 급격한 인구 유출과 심각한 고령화가 가장 큰 위기 요인이며, 도시의 존립 자체가 위협받는 상황입니다.

 

• 직면 과제

- 폐광 지역으로서의 한계를 극복하고 도시의 재활을 위한 근본적인 대책 마련이 시급합니다.

- 태백산 국립공원, 함백산 등 천혜의 자연환경을 활용한 고산 지대 특화 관광(예: 웰니스 관광, 산악 레저) 및 스포츠 산업 육성에 집중해야 합니다.

- 또한, 정부 차원의 특별한 지원과 투자(예: 규제 자유 특구 지정 등)를 통해 새로운 성장 동력을 발굴하고, 젊은 층의 유입을 위한 파격적인 정책을 추진하여 도시의 지속 가능성을 확보해야 합니다.

 

 

 

 

'시'의 미래를 위한 고민

법적으로 '강등'이라는 개념이 없더라도, 인구 감소로 인해 '시'로서의 기능과 위상을 잃어가는 도시들의 문제는 대한민국의 지속 가능한 발전을 위해 반드시 해결해야 할 과제입니다.

 

• 행정구역 개편 논의 활성화

- 인구 규모와 행정 서비스 수요를 고려한 효율적인 행정구역 개편 논의가 필요하다는 목소리가 높습니다.

- 인접 시·군 통합이나 광역 단위의 통합 관리 시스템 도입 등을 통해 비효율적인 자원 낭비를 막고 행정 효율성을 높이는 방안이 모색되어야 합니다.

 

• 지역 특성 기반의 자립 모델 구축

- 획일적인 도시 발전 모델에서 벗어나, 각 도시가 가진 고유한 역사, 문화, 자연환경, 산업적 강점 등을 활용한 특성화 전략이 중요합니다.

- 특정 산업 유치, 관광 활성화, 귀농·귀촌 인구 유입 등 지역별 맞춤형 정책을 통해 자립 가능한 경제 기반을 마련해야 합니다.

 

• 청년 유입 및 정착 환경 조성

- 양질의 일자리 창출과 함께 주거, 교육, 문화, 복지 등 청년들이 정착하고 아이를 낳아 키울 수 있는 정주 여건을 개선하는 것이 최우선 과제입니다.

- 이는 단순한 인구 유입을 넘어 도시의 지속적인 활력을 불어넣는 핵심 동력이 될 것입니다.

 

대한민국 지방 도시들의 미래는 인구 감소라는 거대한 파도 앞에서 쉽지 않은 상황에 놓여 있습니다.

그러나 위기를 기회로 삼아 새로운 도전을 통해 '시'로서의 정체성과 기능을 재정립하고, 지속 가능한 발전을 이뤄나갈 수 있도록 사회 전체의 관심과 노력이 필요합니다.

대한민국 인구 10만 명 붕괴, 소멸 위기 시(市) / 대한민국 행정구역 시(市)의 개념과 특징, 군(郡)